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從主權的國際法看香港的「一國两制」

 
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diaoyuislands
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發表發表於: 七月 星期五 03, 2015 11:46 am    文章主題: 從主權的國際法看香港的「一國两制」 引言回覆

从主权的国际法看香港的「一国两制」
郑海麟

今年七月一日,便是香港回归祖国十八周年,也就是说「一国两制」在香港实施整整十八个年头了。事实上,从十年前「七一」五十万人上街大游行的事件开始,已逐渐表露出「一国两制」在香港的落实出现了严重的问题。由于特区政府和中央政府一直找不到问题的关键所在,十年过去了,问题非但没有得到妥善的解决,中央政府及特区政府与香港主流民意的矛盾和冲突也没有得到缓和。身为关心祖国命运和香港前途的海外华人,笔者认为有责任帮助中央和特区政府找出问题之所在,以便对症下药,辩证施治。不然,「一国两制」在香港还会出现大乱子,对台湾问题的解决也将起到不良的示范作用。

一、中、港双方出现观念上的严重落差

从十年前「七一」大游行起,香港特区政府开始出现严重的管治危机,即使不能说「一国两制」在香港落实失败,但也不能不承认出现了严重的问题。然而,问题出在那里呢?据笔者的观察,主要出现在两个方面:
(一) 负责香港事务的中央主管部门对「主权」概念的理解与国际社会和香港主流(包括民主派)民意出现严重的落差。换言之,中央政府是用十五、六世纪「民族国家」形成初期的「主权」观念统治和指挥特区政府管治香港,这种「主权」观念本身就与邓小平先生当年设计「一国两制」时的「主权」观念存在落差,与目前已进入二十一世纪法治社会的香港主流民意,在观念上更是格格不入,此其一也。
(二) 中央政府的价值观念与香港主流社会的核心价值观念(包括对自由、民主、法治、人权等普世价值的诉求)出现巨大的落差,这种价值观念的落差是由「主权」观念的落差引伸出来的。
由于中、港之间存在着以上两项观念上的落差,所以「一国两制」在香港的落实便出现许多问题和争拗。加上香港少数极左派人士为谋自身利益(其实这些人对「一国两制」毫无兴趣,也从不研究)从中搧风点火,有意误导中央,致使中央与港人的误会(特别是与民主派的误会)和落差越来越大。

二、决策层的「主权」观念不符合「一国两制」精神

根据笔者对近年来负责香港事务决策层发表的重要文件和讲话(包括香港问题和台湾问题)的研究,发现他们对「主权」概念的理解远远落后于邓小平先生及其所领导的决策层,基本上还停留在十五、六世纪,而邓小平先生设计「一国两制」,从「主权」的国际法来看,已达到了二十世纪主流国际法学界的水平。近年来有大量的文件和领导人的讲话显示,中央政府似乎一直担心国家的主权完整和独立性会遭受侵蚀或破坏。或许是由于受十九世纪列强侵略的刺激,所以一直试图用西方十五、六世纪「民族国家」形成时期的「主权」理论,来维护中国的主权和领土完整。当然,这种「主权」观念对于一个「民族国家」形成初期是适用的,即使运用于十九世纪列强环伺下的中国也是无可厚非的。
这种「主权」观念强调「国家主权」的不可分割性,确实也是维护「国家民族」不致遭受列强分割的基础和柱石。但问题是,中国作为一个「民族国家」早已形成了好几个世纪(最迟自十七世纪或清康熙年间)。特别是二战后台湾、香港主权回归中国,表明中国已经是一个主权完整独立的国家。正因如此,邓小平先生在上个世纪八○年代才敢于接受二十世纪国际法学界流行的「主权」观念,大胆地设计「一国两制」方案来处理台湾和香港问题。遗憾的是,时下的中央决策层由于对二十世纪主流国际法学界的「主权」观念缺乏了解,因此也就不可能完全理解邓小平设计「一国两制」的深刻涵义。这也是为什么台湾近年来之所以渐行渐远,香港问题越搞越糟的原因。

三、「主权」观念在二十世纪有了新的发展

十五、六世纪以来的传统的「主权」观念认为,主权是不可分割的,它是维护「国家民族」不致遭受列强分割和人为分裂的基础。不过,到了二十世纪,特别是二战后,随着大量的殖民地纷纷独立,大批新兴的「民族国家」在形成,使传统的主权观念产生很大的变化。特别是「主权在民」的观念己成为一种普世价值,为当今世界「一般民主国家」所普遍接受,以及新兴的「民族国家」努力追求,致使主流国际法学界不得不对十五、六世纪的「主权」观念作重新探讨。据笔者的调查研究,二十世纪后半叶,主流国际法学界的意见是倾向于「主权」既可分割,又不可分割,即「主权」的某些部份是不可分割的,但某些部分则是可以分割的。而部分「主权」的分割并不影响「国家主权」的完整性,具体论述如下:
所谓「主权」,是指一个国家独立自主地处理对内对外事务的最高权力,它是国家的根本属性,拥有「主权」,才能构成国家,唯有国家才能拥有「主权」。而领土则是一个国家行使「主权」的空间。因此,领土构成国家「主权」的实体,而这个实体的所有权归永久生活在它之上的人民所有。人民在自己所有的土地上选出合法的政府代为管理,并且赋予它独立自主地处理对内对外事务的权利,这种权利便叫「主权权利」。因此,任何一个合法的政府都有代表其所有效管治下的人民行使处理对内对外事务的权利。这种权利的行使,在一般民主国家往往是通过立法、行政、司法等程序来调整其行为,故这种政府代理人民行使权利的行为又叫做「主权权力」的运用,或者简称为行使「管辖权」。根据以上的分析,「主权」大致可分为四个层次或方面(部分):
第一,国家主权。其特征表现为「独立自主权」,即对内自主,对外排除外国势力的干涉,它是国家的根本属性。因此,「独立自主性」构成国家主权的最高层级,它是国家意志的反映,同时也是「主权」概念中不可分割的部分。
第二,领土主权。国家主权(作为国家意志的反映)的实体为领土主权(即领土所有权),而领土主权则归永久生活在它之上的人民所有,它是「主权」概念中不可分割也是不可转让的部分。因此,维护「主权」归根到底也就是维护领土主权的完整。
第三,主权权利。它是由「领土主权」派生出来的。所谓主权权利,实为领土主权所固有的权利,同时也是拥有「领土主权」的人民(即永久生活在该领土之上的人民)的固有权利,当人民组织政府时,便将这种权利交由政府代为行使。
第四,主权权力,由于人民在组织政府时往往把自己固有的(所谓「固有」也者,即与生俱来,而非后天赋予之谓,故法国思想家卢梭称为「天赋人权」)权利交由政府代为行使。因此,人民有权选举自己认为满意,也即是合法的政府代为行使其固有之权利,因而有「管辖权」之产生。严格说来,政府的管辖权实由人民的「主权权利」所派生,人民的「主权权利」才是政府的管辖权或曰统治权的正当性的来源。不过,当政府以国家或全社会的名义行使管辖权之际,往往会运用立法、行政、司法等各种形式来调整行为(如通过立法制订各项政策),正是在这种调整行为的过程中,由管辖权产生出一种「主权权力」,管辖权就是通过这种「主权权力」实施其管治权威的(即通常所说的「治权」之法理来源)。
就以上有关「主权」概念的四个层次(部分)来说,其中前两个部分(即「国家主权」和「领土主权」)是不可分割的;但后两个部分(即人民的「主权权利」及由此派生的政府的「主权权力」)则是可以分割和可以让渡的。而「一国两制」的设计本身就意味着「主权」的某些部分(即属于「主权权利」和「主权权力」部分)是可以分割,也即是可以下放的。

四、从「主权」的国际法看「一国两制」的设计

「一国两制」作为一个政治学概念,是由中共元老邓小平于一九八二年一月正式提出来的,当时的说法是:「一个国家,两种制度」,其涵义为:
一个国家根据自己宪法、法律的明文规定,在这个国家的部分地区实行不同于其它地区的政治、经济和社会制度,但这些地区的政府是这个国家的地方行政单位或地方性政府,不能行使国家的主权。具体而言,实行与中央政府不同制度的地方政府,在内政上拥有独立的立法、司法、行政、终审等权力;在对外关系上拥有经济、文化领域的涉外事务权,但不能拥有外交、国防、宣战、媾和等权力,也即只有外事权而无外交权。不过,在台湾,在不构成对大陆威胁的前提下,还可以有自己的军队,其拥有的自治权远高于香港。
概括地说,「一国两制」主要有两项特征:
(一)突出「一个国家」的原则,强调国家主权的不可分割性和中华民族的统一性,以便有效贯彻中央到地方的垂直统一模式。
(二)中央政府居主权的地位,地方政府有治权而无主权,有外事权而无外交权,但中央政府不得不适当地干预地方政府的治权。
就上述两项特征而言,在香港实施「一国两制」,只要不会导致「国家主权」(即独立自主性)受损和维护国家的领土完整,即是尊重「一国」,也就是维护国家主权。在此大原则下,特区政府在施政上拥有独立的立法、司法、行政和终审权,中央政府在特区政府没有侵害国家主权的原则下,不得不适当地干预特区政府的管治权。
从「主权」的国际法来看,特区政府与中央政府分割的只属「主权」概念的第四部分即「主权权力」部分。换言之,中央政府允许将「主权权力」即管辖权的部分下放给特区政府自行管理。这种管辖权的下放即「主权权利」的分割与「国家主权」原则并无矛盾和冲突。不过,必须指出的是,特区政府所拥有的这种管辖权,事实上是由特区人民所授予,或曰受特区人民委托而产生。其合法性来源于香港永久居民所固有的「主权权利」。质言之,「一国两制」的可贵之处是在尊重香港人民的「主权权利」的原则下,允许香港特区政府独立自主地行使其管辖权即「主权权力」。所谓尊重香港人的「主权权利」,即尊重香港人的意愿,让他们自愿地将自己与生俱来所拥有的权利委托给特区政府行使。
然而,在「一国两制」落实的十八年过程中,香港人(虽非全部但也为数不少)发现自己的权利所托非人,即不满意代为自己行使权利的特区政府。因此有「还政于民」(即要求将自己委托给政府的权利收回之意),以及一人一票选特首(即实行普选)等诉求。按二十世纪「一般民主国家」(或社会)普遍流行的「主权」观念,这些诉求都是合情合理合法的,同时与「一国两制」精神也是不矛盾的。只要香港人在尊重「国家主权」(独立自主性)和维护国家领土完整的前提下,行使自己固有的「主权权利」,要求收回委托给特区政府的权利(这种权利一经委托给政府,便转化为政府的「主权权力」,即管辖权),它与「国家主权」原则并不矛盾,与「一国两制」也不构成冲突。按二十世纪普遍流行的「主权在民」理论,也完全解释得通。
时下有些中央政府官员或极左派人士,对「主权」概念的理解仍然停留在十五、六世纪,对二十世纪普遍流行的「主权」观念毫无认识,更谈不上有所研究,当然也就不可能充分理解邓小平先生设计「一国两制」的深刻意涵。他们将香港人行使自己的固有权利的正当行为误解为挑战中央,甚至是分裂国家主权,等于搞「港独」,这完全是对「一国两制」及二十世纪「主权」概念缺乏正确的理解所致。换言之,他们所坚持的「主权」观念与「一国两制」所依据的「主权」观念,原则上是相矛盾的;与此同时,由这种「主权」观念所派生的价值观念与香港主流社会的核心价值观念也是相冲突的。这也是香港主权回归十八年来,社会问题越来越复杂,特区政府的施政陷入严重的管治危机的根本原因。
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